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浅析地方人大及其常委会如何行使重大事项决定权
来源:本站  时间:2017-12-01 11:14:16
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党的十八届三中全会强调指出,要“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告”,这是对人大行使讨论决定重大事项职权最有力的支持和保障。当前,我国已进入“四个全面”战略布局的新常态,如何在新常态下,正确认识、认真研究、科学规范、积极谋划、充分行使好重大事项决定权,是推动人民代表大会制度与时俱进的一个重要方面。

地方人大及其常委会依法切实行使好重大事项决定权,对于及时将党的主张经过法定程序转变为各族人民的共同意志和自觉行动,保证人民当家作主,推动地方民主法治建设,保障和促进当地经济发展和社会进步,起到了重要作用。但是,作为地方人大及其常委会核心权力之一的重大事项决定权,由于种种原因,致使在行使重大事项决定权的过程中存在着一些不尽如人意的问题,未能充分行使重大事项决定权,还有许多需要探讨和完善的地方。现就地方人大及其常委会如何行使重大事项决定权,谈几点看法。

一、关于行使重大事项决定权的特点

一是在人大职权中的地位。对于地方人大及其常委会来说,人大的重大事项决定权就是国家决策权,是最具权威、法律地位最高的决策形式,体现了国家权力的性质和来源,在人大及其常委会职权体系中处于核心地位,是最主要、最根本的职权。地方人大及其常委会行使重大事项决定权的好坏,直接关系到国家权力机关的权威,关系到以民主法治方式推进治理体系和治理能力现代化,关系到党委决策权、人大决定权、政府执行权的恰当行使,对于地方人大及其常委会来说,只有充分行使重大事项决定权,才能真正发挥国家权力机关的职能作用,才能把人民当家作主的权力落到实处。

二是在依宪治国中的作用。地方人大及其常委会行使重大事项决定权是实现党依宪治国、依法执政的必然要求。重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权,是一切权力属于人民的宪法原则的直接体现,也是推进决策科学化、民主化、法治化的重要途径。我国宪法第一百零四条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第八条、第四十四条分别规定了县级以上地方各级人大及其常委会行使讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项权。地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权,既是实现党对国家重大事务的主张经过法定程序变成国家意志的重要途径,又是体现人民当家作主和主体地位的重要形式。凡是关系政治、经济、文化、社会和生态文明建设等方面,属于地方人大及其常委会职权范围内的重大问题,通过法定程序,由地方人大及其常委会做出决议决定,集中体现了党的大政方针和重大决策部署,集中反映了人民的意志,既落实了宪法和法律对各个国家机关的分工要求,又确保了各项工作在法治轨道上有序开展。

三是在协调推进“四个全面”中的意义。全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”,是习近平总书记提出的治国理政的重大战略部署。面对新形势和新任务,地方人大及其常委会作为地方国家权力机关,紧紧把握推进“四个全面”进程这一重大战略布局,充分发挥自身优势,找准工作切入点、落脚点和着力点,认真依法行使职权、积极开展工作,从严从实行使好对本行政区域内重大事项的决定权,确保重大决策的民主化、科学化,对于协调推进“四个全面”战略布局具有重大意义。地方人大及其常委会只有紧紧围绕“四个全面”战略布局主动作为,依法行使重大事项决定权,才能为全面建成小康社会提供科学合理的决策,才能为全面深化改革凝心聚力、保驾护航,才能为全面依法治国提供强有力的支持保障,才能把管党治党责任落到实处。

二、关于行使重大事项决定权存在的不足

地方人大及其常委会在行使重大事项决定权方面不断规范完善,但相比其他职权行使,讨论决定重大事项决定权的行使与其在国家权力机关职权体系中的地位不协调,还存在认识不够到位、制度不够完善、自身不够过硬等不足,致使地方人大及其常委会这一重要的法定职权难以落实到位。

(一)认识不够到位。地方组织法第四十四条对县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的职权做出了明确规定。我们可以看到,在地方人大常委会依法行使八个方面十四项职权中,就有九项属于决定或带有决定的性质,占64.3%。可见,地方人大及其常委会对本行政区域内各方面的重大事项具有广泛的决定权。但在工作实践中,全社会对地方人大及其常委会的性质、地位、作用的认识并未完全到位,往往注重人大监督的多,关注人大决策的少。一是社会各方面对党委的决策权与人大常委会的决定权缺乏明确认识,对人大常委会依法行使重大事项决定权还没有形成广泛共识,行使不够平衡,地方各级人大及其常委会不同程度上存在重立法权、监督权和任免权,轻决定权的状况;二是地方人大及其常委会长期以来“坚持党委领导”的思维定势,在人们的思想意识和行为习惯中根深蒂固,担心行使决定权多了,会被认为是在“与党委争权”,鉴于此,人大决定几成一厢情愿或多此一举,人大也就甘居幕后或“顺势不为”了;三是一些人大工作者的认识也还不够,缺乏应有的自信和担当,也缺乏行使重大事项决定权的历史使命和历史责任,往往瞻前顾后,担心独立行使重大事项决定权会被误解是与政府争权或影响政府工作的积极性,不敢轻易作出决定。

(二)制度不够完善。党的十八届三中全会强调,“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策”。任何一种权力的实施,必须依靠有效的制度保障。当前,相关制度不健全,是制约地方人大及其常委会有效行使重大事项决定权的重要瓶颈。由于长期以来形成的党政不分的弊病仍然存在,党委领导、人大决定、政府执行的权力运行机制尚未理顺,一些本应由人大常委会决定的重大事项,常常由同级党委直接决定或政府未报请人大就决定实施,导致地方人大常委会的决定权被弱化或虚化。而我国宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会在行使重大事项决定权时,却缺乏系统的制度支撑,导致地方人大的重大事项决定权难行使。

(三)自身不够过硬。地方人大及其常委会是行使重大事项决定权的主体,其人员队伍的素质能力如何,直接关系到决定权能否正确、有效行使。近年来常委会组成人员素质虽然较以前有了提高,但常委会组成人员结构不合理、不完善,能力水平仍有欠缺,对一些长远性、全局性的问题如何行使决定权还看得不准。特别是在审议一些专业性较强的重大事项时,由于缺少专业人士的参加,所提建议、意见也只能“隔靴搔痒”,不能切中要害,也在很大程度上影响和制约了地方人大及其常委会行使有关重大事项决议、决定的质量。

三、关于有效行使重大事项决定权的建议

地方人大及其常委会行使重大事项决定权要在实践中不断规范完善,就必须进一步解放思想、提高认识、实事求是、与时俱进、敢作善为,有效地行使重大事项决定权,使之更加充分发挥好地方国家权力机关的作用。

(一)不断深化认识。行使重大事项决定权,是我国宪法和法律明确赋予县级以上人大及其常委会的一项重要职权。作为地方人大及其常委会要充分认识行使重大事项决定权的重要意义,深刻领会依法行使重大事项决定权的重要性、必要性和紧迫性;要站在坚持和完善人民代表大会制度、推进人民代表大会制度与时俱进的高度,不断增强行使重大事项决定权的历史使命和历史责任,坚决维护人大常委会依法行使重大事项决定权的权威性和严肃性,切实做到依法履职、敢于监督;要坚持在党的领导下,善于围绕本行政区改革发展重大问题和群众关注的热点问题,积极行使重大事项决定权,依法作出决定决议;要以担当、有为、创新精神,把行使重大事项决定权用好用足用活。

(二)完善相关制度。宪法和法律对地方人大及其常委会行使重大事项权的规定是十分明确的,但这些法律条文的规定相对比较笼统、原则,需要各地制定相关制度进行细化和在实践中修改、完善,才能够更好地落到实处。在条件还不够成熟的条件下,可制定规范性文件,通过立法明确重大事项决定权的规范与边界,为地方人大及其常委会行使重大事项决定权提供法律保障和实践指引。目前我国大部分省、直辖市和较大的市的人大及其常委会已经出台了本地人大讨论、决定重大事项的规定和办法,但仍有部分地区尚未制定相关制度,具体实施缺乏相应规范和程序保障,对落实好人大讨论、决定重大事项权造成了一定影响。针对此种现状,相关地区要进一步结合当地实际,健全制度设计。一是要尽快制定相应的符合本地实际的人大讨论决定重大事项制度。形成完善的机制和体系,充分行使重大事项决定权,确保重大事项决策发扬民主,广泛征求民意,确保决策科学,落实有效;二是要正确处理好人大决定权与党委决策权的关系。紧紧围绕党委重大决策部署讨论、决定重大事项,正确处理好人大决定权与政府行政权、“两院”司法权的关系,寓支持于决定之中,在实践中充分发挥地方国家权力机关的作用;三是要强化重大事项决定权的跟踪监督。对已经公布实施的重大事项决定或决议,要及时跟踪督查其实施情况,通过综合运用人大各种有效的监督手段,定期组织常委会组成人员或人大代表检查、视察、调研等形式,确保将人大作出的重大事项决定或决议真正落到实处。

(三)加强自身建设。“打铁还需自身硬。”要在强化“内功”上下功夫,这是有效行使重大事项决定权的必然要求。一要进一步优化队伍结构,逐步提高专职人员和年轻委员的比例,配齐配强常委会各有关机构,努力建设一支政治合格、业务精湛、作风优良的人大工作队伍,为地方人大及其常委会行使好法定职权提供坚强组织保证;二要不断提高履职能力和水平,认真学习政治、法律、经济以及与人大行使职权相关的业务知识,努力提高法律意识和政策水平,不断提高履职的政治素质、法律素质和综合素质,切实提高履职的能力和水平;三要大力加强人大干部素质建设,切实打造一支忠诚干净担当的高素质干部队伍,使人大干部保持奋发有为、积极进取、昂扬向上的精神状态,以适应“四个全面”新常态下人大行使重大事项决定权的需要。

(作者单位:梅州市人大常委会研究室  李燕芳)