《梅州市森林火源管理条例》立法后评估报告

 

梅州市人大常委会法工委

(2021年1月12日)

 

《梅州市森林火源管理条例》（以下简称《条例》）是梅州市人大及其常委会获得地方立法权以来颁布的首部实体性地方性法规。该《条例》于2016年12月19日由梅州市第六届人大常委会第四十五次会议通过，经广东省第十二届人大常委会第三十一次会议于2017年1月13日批准，自2017年3月1日起施行。2018年7月31日梅州市第七届人大常委会第十八次会议通过《梅州市人民代表大会常务委员会关于修改<梅州市森林火源管理条例>的决定》，2018年9月30日由广东省第十三届人大常委会第五次会议批准。《条例》实施三年多来，为梅州市的森林火源管理工作提供了重要的法规依据，有效地减少了森林火灾隐患，在保护梅州市森林资源、维护生态安全方面发挥了积极作用。

党的十八届四中全会提出“要完善立法体制，引入第三方评估，深入推进科学立法、民主立法”。党的十九大报告提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。为落实科学立法、民主立法、依法立法的要求，适时掌握法规的实施效果，促进地方立法质量提高，根据《广东省地方立法条例》第六十三条规定，地方性法规实施两年后，或者根据经济社会发展的实际需要，有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对地方性法规或者地方性法规中有关规定进行立法后评估。《梅州市人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》第五条规定，地方性法规对社会稳定、经济调控、生态环保有重大影响的，应当适时开展立法后评估。

2020年10月22日，梅州市人大常委会主任会议通过了《<梅州市森林火源管理条例>立法后评估工作方案》，同意由市人大常委会办公室委托嘉应学院作为第三方机构开展评估工作。根据《<梅州市森林火源管理条例>立法后评估工作方案》的相关要求，并参照《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定（试行）》第十五条关于立法后评估主要内容的规定，第三方对《条例》的立法质量、实施基本情况、实施效果以及《条例》关于政府部门的职责分工、经费保障、用火审批与管理、防火责任制落实、法律责任等内容的针对性、可操作性、是否达到立法目的以及《条例》在实施中遇到的主要问题等进行客观、公正的调研、分析和评估。

一、评估工作的基本情况

基于客观中立、公开透明、系统全面、注重实效的评估工作原则，根据《<梅州市森林火源管理条例>立法后评估工作方案》的相关要求，严格、认真地开展了《条例》的立法后评估工作。

（一）成立评估工作组

    为保证立法后评估工作的顺利及时开展，经市人大有关专门委员会、常委会有关工委及有关部门推荐，成立了由市人大常委会副主任曾小华同志为组长，由市人大法制委员会组成人员，市人大常委会办公室、法工委、城建环资工委，市公安局、市林业局、市应急管理局、市消防救援支队、市司法局等部门相关人员为成员的立法后评估工作组。

（二）委托第三方评估

2020年10月28日，市人大常委会办公室与嘉应学院签订了《立法后评估项目合作协议书》。受嘉应学院指派，梅州市地方立法研究基地承担本评估项目的具体工作，成立了以政法学院、地方立法研究基地负责人为组长，相关博士、硕士等法学专业教师和兼职执业律师为成员的评估工作小组。市地方立法研究基地根据梅州市人大常委会确定的评估工作要求，着手制定了《<梅州市森林火源管理条例>立法后评估工作实施方案》，进一步明确评估目的、评估标准、评估内容和评估方法，采用对照分析、专题座谈会、问卷调查、实地走访、专题调研等方式开展了评估工作。

（三）评估工作过程

主要围绕《条例》的合法性、可操作性，《条例》的实施效果以及存在的问题等诸方面开展调研、分析和评价，采取了对照分析、网络问卷调查、召开专题座谈会、实地走访、专题调研等多种方式。

1.立法对照分析

将《条例》规定的内容与《森林防火条例》（国务院令第541号）《广东省森林防火条例》等上位法的规定进行对照分析，同时参照湖北、江西、云南、福建、黑龙江等省关于森林防火的立法经验，深入分析《条例》内容的合法性、合理性、协调性、可操作性和规范性等内容。

2.网络问卷调查

为了全面、准确了解社会各界对于《梅州市森林火源管理条例》的看法，通过微信小程序向社会公众开展了问卷调查。问卷共设计了20道题目，主要内容是由社会公众对《条例》的了解程度、了解渠道、宣传情况、制度设计、政府部门履职情况、制度的落实情况、实施效果、存在的主要问题等表达自己的看法。问卷调查采取匿名方式回答问题，收回有效问卷共151份。

3.召开专题调研座谈会

2020年11月13日上午，第三方在市人大常委会机关四楼会议室组织召开了《梅州市森林火源管理条例》立法后评估专题调研座谈会，会议就《条例》的宣传普及、《条例》的贯彻落实、实施后的总体社会效果、《条例》关于部门职责的规定、《条例》实施的经费保障、《条例》规定的法律责任等诸多方面进行了座谈讨论。其中，梅州市林业局、梅州市应急管理局、梅州市司法局、梅州市公安局、梅州市消防救援支队等单位派员参加座谈会，同时，还邀请了两名梅州市人大代表和两名梅州市政协委员参会。在座谈会上，与会人员畅所欲言，充分肯定了《条例》颁布实施以来所取得的良好社会效果，同时也对《条例》实施过程中遇到的实际问题以及政府机构改革对《条例》的影响等发表了各自的意见和建议，座谈会为评估报告的完成提供了有益的参考信息。

4.实地走访与座谈

2020年11月24日和11月25日，分别到丰顺县和兴宁市进行了立法后评估专题调研活动，实地走访了焚烧祭祀、宗教用品集中处理点的建设情况，分别听取了两县（市）政府对《条例》实施情况、实施成效、实施过程中遇到的问题以及修改完善的建议，听取了两县（市）森林防灭火指挥部、森林公安负责人以及部分镇、村负责人对《条例》实施成效的看法，同时还听取了部分一线护林员的履职情况以及他们对《条例》实施的意见和建议。

    5.分析、梳理与总结

    在召开专题调研会座谈会、问卷调查、实地走访等一系列调研活动以后，第三方对所收集的信息、资料进行梳理、汇总和分析、总结，讨论并确定评估报告的大致内容和撰写框架。

    6.形成评估报告（草案）

    在确定评估的大致内容和报告的基本框架以后，市地方立法研究基地评估工作小组着手撰写评估报告并于2020年12月1日形成评估报告初稿提交市人大常委会法工委，市人大常委会法工委在充分调研论证的基础上对报告初稿几经讨论、修改，2020年12月10日小华同志主持召开了评估工作组会议对报告初稿进行审议，充分吸收相关单位和人员的意见和建议，最终形成提交主任会议审议的评估报告（草案）。

二、对《梅州市森林火源管理条例》内容的具体评估

（一）关于《条例》的立法质量

《条例》是关于森林火源管理的专门性实体立法，是对国务院《森林防火条例》和《广东省森林防火条例》相关规定的进一步细化和延伸，具有较强的地方特色并符合梅州实际，是一部用得上、可操作的地方性法规。

1.梅州是广东省的生态保护区，森林资源非常丰富，林地面积117.99万公顷，森林覆盖率74.35%，居全省第一，森林蓄积量6516万立方米。其中，火源管理和控制是做好森林防火工作的关键。因此，专门就森林火源管理进行立法规范具有很强的针对性，符合实际需要。

2.《条例》不仅确立了“分级负责、属地管理、预防为主、综合治理”的工作原则，而且还明确了各级政府和相关主管部门、基层组织的管理、协助职责，同时，还确立了“森林防火责任制”，并通过签订防火责任书的方式压实了各级政府、各有关部门、各有关单位及个人的防火责任。

3.《条例》除了要求市、县级政府建立专业森林消防队伍外，为有森林防火任务的镇人民政府、街道办事处和自然保护区、风景名胜区、森林公园、国有林场、工业园区等的管理机构建立专业或者半专业森林消防队伍提供了法规依据。同时，对护林员的责任区域实行网格化管理的规定，行之有效。

4.《条例》规定在墓地较为集中的地域，确需焚烧祭祀、宗教用品的，就近设立集中处理点。此为森林火源管理的制度创新，既考虑到了人民群众的祭祀传统习惯和开展宗教活动的实际需要，又有利于管理和控制好相关火源。

5.《条例》根据国务院《森林防火条例》、《广东省森林防火条例》等上位法的规定，对野外用火的审批制度作了规定，要求用火人向用火所在地的镇人民政府、街道办事处或者自然保护区、风景名胜区、森林公园、国有林场、工业园区等的管理机构提出书面申请，再由受理申请的单位报审批单位批准，此规定既充分体现了法规的便民原则，也增强了法规条文的可操作性。

6.《条例》对防火区的具体区域范围、批准野外用火与气象条件挂钩、以及森林防火区的禁止行为种类等具体规定，有利于林业主管部门、镇人民政府及护林员在火源管理时具有较强的实际操作性。同时，单位或者个人不服从市、县级人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚的规定，对违规用火行为具有明显的教育和惩罚的效果。

    （二）关于《条例》的实施成效

   《条例》自2017年3月1日实施以来，对管控森林火源发挥了积极作用，有效地预防或减少了森林火灾的发生，较好地保护了梅州的森林资源和生态环境，保障了人民群众生命和财产安全。具体成效如下：

    1.《条例》的宣传普及基本到位

    《条例》颁布实施以后，市、县两级政府和有关主管部门、基层组织除了组织党员干部、单位工作人员学习、理解《条例》的相关内容外，还通过官网、微信公众号、手机短信、手机彩铃、抖音视频、电视广告、发放宣传单，或者在林区主要道路沿线、高速公路收费站、入山路口、森林旅游景区、政府办公所在地、学校、街道、车站、村委会以及森林防火区内的单位、工厂、矿场、自然村村口以及人员流动大的区域等地悬挂森林防火标语、横幅、电子滚动显示屏等方式多渠道、多角度地广泛向社会公众宣传《条例》的有关规定，此外，市人大常委会还组织宣讲组，由常委会领导带队，分别到8个县（市、区）对《条例》进行了系统宣讲，让《条例》的主要内容真正进机关、进农村、进学校、进社区、进企业，营造了管控火源、预防森林火灾的浓厚社会氛围，取得了良好的宣传效果。从问卷调查的结果来看，大多数调查对象对《条例》还是有所知晓，对《条例》了解和部分了解的比例占到了74.18%，其中，52.98%的调查对象是通过林业部门的宣传知晓《条例》内容的，这充分反映了梅州市、县两级政府和各有关部门在《条例》宣传方面所做的努力。

    2.《条例》的实施效果开始显现

   《条例》的贯彻实施，普遍增强了人民群众的森林防火安全意识，森林火源得到较好管控，预防或者减少森林火灾的成效明显，初步达到了立法的目的。据调查统计，2018年，全市发生森林火灾41宗，林火卫星监测热点90个，受害森林面积148.3公顷，擅自野外用火行政处罚案件105宗，森林火灾刑事案件36宗；2019年，全市发生森林火灾18宗，林火卫星监测热点32个，受害森林面积95.69公顷，擅自野外用火行政处罚案件272宗，森林火灾刑事案件16宗；2020年1月至11月，全市发生森林火灾8宗，林火卫星监测热点37个，受害森林面积55.77公顷，擅自野外用火行政处罚案件194宗。由此可见，《条例》实施以来，梅州全市范围内的森林火灾和受害森林面积有所减少，保护了梅州森林资源安全和生态安全，取得了较好的社会效益、生态效益和经济效益。从问卷调查结果来看，82.12%的受访者认为《条例》的立法目的已经初步实现。

3.《条例》的贯彻实施总体顺畅

从调研的情况看，基层森林防灭火指挥部门、林业主管部门认为《条例》的内容规定能接梅州地气，具有较强的操作性，便于实际执行。其中，关于森林防火区的范围划定明确、具体；关于森林防火区的禁止行为，罗列具体；关于野外用火的审批，条件具体，申请用火程序便民；根据气象预报等级划定森林高火险区并据此发布野外用火禁令，对火源管控非常实用。这些规定都得到了有效实施。据了解，各县（市、区）均能严格执行森林防火期内野外用火审批制度；在节假日等重要时间节点，各级林业部门会同镇级人民政府在主要进山路口设立临时防火检查站794个（2020年国庆中秋双节期间），提醒过往车辆、进山群众注意用火安全，禁止携带易燃易爆物品进入林区，野外火源得到有效的管理，减少了森林火灾的发生。

    4.《条例》确立的主要制度基本建立落实

    从调研的情况看，各级政府已经建立了森林防火责任制，并且层层签订了防火责任书；护林员的责任区实行了网格化管理；不断推进焚烧祭祀、宗教用品的集中处理点建设；市、县级人民政府林业主管部门，镇人民政府、街道办事处建立了森林防火值班制度和违规用火的举报制度，并公布了举报电话；森林特别防护期和森林防火区制度，以及群众祭祀活动集中时期的临时性森林防火检查措施也得到了有效落实。总体上，对森林火源管理的基本制度已经建立并且在不断完善。从问卷调查的结果来看，88.68%的调查对象认为，《条例》规定的森林防火责任制得到了基本落实；80.79%的调查对象认为市、县两级人民政府林业主管部门对森林火源管理的监督管理基本到位；83.44%的受访者认为《条例》规定的在森林特别防护期内建立的森林防火值班制度得到了有效执行或基本执行。

    5.《条例》要求的防灭火队伍、防灭火基础设施基本有保障，并有一定的经费投入

从调研的情况看，市、县级政府已经将森林火灾预防、基础设施和森林火源管理队伍建设等经费纳入了本级财政预算；各县级森林防灭火指挥部门已经建立了50人以上的专业森林消防队伍，有森林防火任务的镇人民政府则建立了半专业的森林消防队伍；镇人民政府和自然保护区、风景名胜区、森林公园、国有林场等普遍配备有一定数量的专职或者兼职护林员。就全市而言，护林员队伍共有4382人，市、县两级财政每年投入森林防火经费2200多万元，省级财政每年下拨森林防火经费1200多万元，用于护林员工资、购买社保和人身安全保险，基本保障了森林防火工作的顺利开展。此外，部分森林防火区的重点区域还建设了一定数量的火警观测瞭望台和火警远程视频监控系统。从问卷调查的结果来看，82%的调查对象认为《条例》规定的森林防火基础设施建设比较完备或部分完备。从实际成效来看，专业或半专业的森林消防队伍以及森林防火基础设施，确实对森林火源管控和森林防灭火的实际需要提供了重要的组织和物质保障。

6.《条例》规定的法律责任条款可操作性强

对于在森林特别防护期和森林防火区违反政府的决定或命令而违规用火的行为，各县（市、区）的公安部门依法实施了行政处罚，有的被处以警告或者罚款，有的被依法实施治安拘留。个别因引发了森林火灾，造成重大经济损失的，则被依法追究了刑事责任。从实际效果来看，《条例》法律责任条款的适用，起到了较好的教育和惩戒作用。

   （三）《条例》在实施过程中存在的主要问题

    1.《条例》对个别部门职责的规定与实际情况不一致

《条例》颁布实施后，由于政府机构改革和行政管理职能调整的原因，使得《条例》对个别部门职责的规定与实际情况不一致。其中，《条例》第四条第二款规定“森林防火指挥部”已经改称为“森林防灭火指挥部”，而且“森林防火指挥部”办公室及其日常工作职能也已经从原来的林业部门转隶至新设立的应急管理部门。因此，该条第三款的“市、县级人民政府林业主管部门负责本行政区域内森林火源管理的监督和管理工作，承担本级政府森林防火指挥部的日常工作”的规定与实际情况不一致。同时，原来国土资源部门也已经组建成新的自然资源部门，故该条第四款规定的“国土资源”应当改称为“自然资源”。再者，由于应急管理部门已经实际承担了“森林防灭火指挥部”办公室及其日常工作的职能，因而，有关部门的罗列还需要增加“应急管理”的表述。

政府机构改革导致森林火源的日常管理与火灾扑救的职能分离。据县级林业主管部门和镇级人民政府反映，在政府机构改革和部门行政管理职能调整后，林业主管部门的预防森林火灾即森林火源的日常管理职能与应急管理部门的火灾扑救职能分离，导致森林火灾的预防和控制运行体制不够顺畅，有时会延误森林火灾扑救的最佳时机。

    2.森林防灭火的经费还无法满足实际需要

    虽然每年省、市、县对森林防火工作均有一定的经费投入，但是，据县级林业主管部门和镇级人民政府反映，各级政府投入的森林防火经费还不能完全满足火源管理的实际开支需求。由于经费有限，一线护林员的工资待遇普遍偏低，难以招收到年青力壮的护林员，导致一线护林员的平均年龄老化严重，扑救森林火灾的力量较弱。同时，受经费所限，森林防火区重点区域的火警观测瞭望台建设的数量偏少，用于森林火警观测的高清远程视频监控系统也不够完善，推广使用无人机的计划需要加强，森林防火区火源监控的技术水平有待提升。

    3.用火集中处理点设置与地方的传统风俗习惯不完全适应

 《条例》第十四条规定：“森林防火期内，在墓地较为集中的地域，确需焚烧祭祀、宗教用品的，镇人民政府、街道办事处或者自然保护区、风景名胜区、森林公园、国有林场、工业园区等的管理机构报市、县级人民政府决定调整防火区的范围后，就近设立集中处理点，并做好用火安全防范措施”。此规定在公墓区域和寺庙等宗教活动场所有较强的可操作性，但是在其他区域设立集中处理点，则较难得到群众的理解和配合。因为同一座山的墓地，可能涉及到不同的宗族，让不同的宗族在一个地方集中焚烧祭祀用品，较难得到群众的认同。现实中，为有效防止祭祀活动引发森林火灾，当地的林业主管部门和镇人民政府只能采取一律禁止携带香烛、烟花、鞭炮等火源进山祭祀的简单做法。

    三、关于《条例》的评估建议

  1.适时组织修改《条例》。对照国务院《森林防火条例》和《广东省森林防火条例》等上位法的规定，修改《条例》第四条第二、三、四款的规定。其中，第二款可以修改为：市、县级人民政府设立的森林防灭火指挥部，负责组织、协调和指导本行政区域内的森林火源管理工作，应急管理部门承担本级政府森林防灭火指挥部的日常工作；第三款可以修改为：市、县级人民政府林业主管部门负责本行政区域内森林火源管理的监督和管理工作；第四款可以修改为：县级以上人民政府财政、发展改革、自然资源、交通运输、公安、民政、卫生、通信、气象、人社等有关部门按照职责分工，负责有关的森林火源管理工作。鉴于《广东省森林防火条例》尚未修改，为确保与上位法表述一致，我市条例因政府机构改革和部门行政管理职能调整的修改，待省条例修改后再行启动。

2.加大经费投入力度，加强队伍建设。及时了解《条例》实施的情况。督促市、县两级政府加大对森林防灭火的经费投入，强化森林防火保障能力建设，加强森林火源管理的基础设施特别是科技防控设施的建设，提升和补充重点防控区域及一线应急队伍的装备设备。同时，督促各有关部门和有关单位进一步健全火源管理制度，全面督查《条例》实施的法律效果和社会效果，要进一步落实森林防火工作责任，完善森林防火责任制，一级抓一级，层层抓落实，特别是要抓好日常护林管护工作，加强日常巡查，杜绝火源，严防森林火灾事故发生。要强化基层应急队伍和护林员队伍建设，充实森林防火应急人员，强化业务培训联动练兵，一旦发生火灾，要召之即来、来之能战，切实预防和减少森林火灾事件。

3.加强用火安全监管，加大执法力度。要加强对野外用火安全的审批监管，强化对野外火源的检查和监督，严格遵守野外用火安全规定，加强对重点地段、地块的巡查看守，扎实推进“网格化”管理，发现火情及时处置和上报。要对全域重点林区、重点时段火源管控存在盲区和漏洞再排查，对近年来查处的违规野外用火案件再梳理，对存在的问题再收集，进行统一研判，全面加强联动执法检查，压紧压实森林防火责任，坚决把各种风险隐患消除在萌芽状态。

4.完善落实《条例》的相关工作机制。要建立完善组织协调联动工作机制，加强工作调度统筹，形成工作合力；要采用更加灵活、丰富的方式，推进森林火源管理宣传工作的深入开展，相关部门可联同各类学校、社会公益组织、镇街、村居，针对不同群体开展形式多样的活动，可以结合我市“一村（社区）一法律顾问”工作，由驻村（社区）法律顾问开展《条例》的普法宣讲，使《条例》家喻户晓，深入人心，共同守护生态文明先行示范区。要完善激励机制，通过加强培训、扩充队伍、提高待遇等措施，不断提高护林员的积极性，加大管护力度，进一步推进《条例》的贯彻落实和我市生态文明建设。