党的十八届三中全会提出“健全人大讨论、决定重大事项制度”，进一步增强了人们对人大及其常委会重大事项决定权的关注度。多年来，对如何理解重大事项、重大事项由谁界定、决定权和重大事项决定权是否是一回事等，一直存在不同认识。笔者在此坦陈一孔之见。

一、重大事项决定权是对决定的重大事项和决定的事项的归纳概括

“决定权”和“重大事项决定权”不是一个法律用语，而是为了表述的方便，人们对人大及其常委会决定的重大事项和决定的事项的归纳概括。

1、宪法和法律关于人大及其常委会决定重大事项的规定

关于人大及其常委会决定“重大事项”的字面表述，宪法和法律仅有三处条文涉及到。一是宪法第 104 条规定，县级以上的地方各级人大常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；二是地方组织法第 8 条第3款规定，县级以上地方各级人民代表大会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；三是地方组织法第 44 条第4款规定，县级以上地方各级人大常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。

为了讨论的方便，笔者将人大及其常委会按上述三处条款决定的重大事项，称为“需要界定的重大事项”。

2、宪法和法律关于人大及其常委会决定事项的规定

关于人大及其常委会决定的事项，宪法和相关法律多处条款涉及到。

如宪法第62条第13、14款规定，全国人民代表大会决定特别行政区的设立及其制度、决定战争和和平的问题。宪法第67条第14、16、17、19、20款规定，全国人大常委会决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除、规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号、决定特赦，决定全国总动员或者局部动员，决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。宪法第99条规定，地方各级人民代表大会审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。地方组织法第44条第5、14款规定，县级以上地方各级人大常委会根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；决定授予地方的荣誉称号。等等。

有些决定的事项，虽然从字面上法律条文没有“决定”二字，但显然有决定的含义。如宪法第62条第9、10、12款规定，全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告、 批准省、自治区和直辖市的建置；宪法第67条第7、8款规定，全国人大常委会撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。又如地方组织法第8条第2、10、11款规定，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。

为了讨论的方便，笔者将除“需要界定的重大事项”外，人大及其常委会按宪法和法律其它条款决定的事项称为“明确规定的事项”。

“明确规定的事项”虽然没有“重大”二字，但并不意味着人大及其常委会决定的事项就不是重大事项。实际上，宪法和法律关于全国人大及其常委会决定的事项，并没有 “重大”的字面表述，难道说全国人大及其常委会决定的事项就不是重大事项？如全国人大常委会“决定全国总动员或者局部动员”“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”，笔者认为把其视为重大事项并无不妥。我们不能机械地认为没有“重大”二字的事项就不是重大事项。

在所有的“明确规定的事项”中，虽然法律没有表明是否为重大事项，不过，是重大事项也好，是非重大事项也罢，由于都是宪法和法律明确规定由人大及其常委会决定的事项，区分其中哪一个是重大事项、哪一个是非重大事项实际意义不大。笔者认为把其中的所有事项都视为重大事项并不影响和妨碍对决定权的研究和讨论，笔者倾向于把人大及其常委会决定的所有事项都视为重大事项。实际上许多省级人大常委会制定的关于讨论决定重大事项的地方性法规中，把“明确规定的事项”都列入重大事项中，这也表明把人大及其常委会决定的所有事项都视为重大事项并无不妥。

３、重大事项决定权是对决定重大事项和决定事项的归纳概括

多年来，人们已习惯并认可把宪法和法律赋予人大及其常委会的所有职权总结归纳为“四权”，也即：立法权、决定权（重大事项决定权）、任免权、监督权。笔者认为这种划分不够严谨科学。实际上人大及其常委会的有些职权很难归纳为“四权”，如地方组织法第44条第１、2款规定，县级以上地方各级人大常委会“在本行政区保证宪法、法律、行政法规和上级人大常委会决议的遵守和执行”“领导和主持本级人民代表大会代表的选举”。这二项职权属于“四权”中的什么权力，笔者不得而知。“四权”的划分也只是相对的，并有交叉性。如对人事罢免的职权，它可算是任免权，又可算是监督权。将地方各级人大的职权大体分为“四权”只能是粗线条的，大致的。

决定权（重大事项决定权）作为四权之一，笔者认为就是决定“需要界定的重大事项”和决定“明确规定的事项”的统称，也就是对人大及其常委会决定的重大事项和决定的事项的归纳概括。

此类职权如何称谓，学界存在争议。有用“重大事项决定权”的，也有用“决定权”的 ，也有将“重大事项决定权”与“决定权”混用的。如果单纯从字面上分析，“决定权”和“重大事项决定权”无论在内涵与外延上显然不同。由于可以把人大及其常委会决定的所有事项都视为重大事项，因而用“决定权”或用“重大事项决定权”都是可以的。笔者认为还是使用“重大事项决定权”为好。在决定权前面加上“重大事项”有一种强调作用。实践中对“决定权”和“重大事项决定权”也并未作严格界分，甚至认为二者等义。

４、重大事项决定权是人大及其常委会独家享有的权力

由于重大事项决定权是对宪法和法律赋予人大及其常委会决定的重大事项和决定的事项的归类概括，人大及其常委会决定的所有事项都是宪法和法律赋予的，宪法和法律没有赋予其它机关、组织这些权力，因而重大事项决定权是人大及其常委会独家享有的权力。行使重大事项决定权的主体只能是人大及其常委会，而不是行政和审判、检察机关，也不是政党和社会团体。

二、有重大事项决定权就自然有重大事项界定权

值得注意的是，在“需要界定的重大事项”中，某一事项是否为重大事项，由谁界定，宪法和法律并没有明确规定。如某县政府进行1000万项目投资，县政府认为这不是重大事项，不需要人大常委会讨论、决定，而县人大常委会认为是重大事项，应由人大常委会讨论、决定。对此问题就产生了不同的认识和看法。有些人认为，人大及其常委会虽然对重大事项有决定权，但界定某一事项是否为重大事项没有法律依据。

笔者认为，既然法律赋予了人大及其常委会对重大事项的决定权，那么人大及其常委会对重大事项就自然有界定权。这是由于，首先，重大事项总是要界定的，人大及其常委会行使重大事项界定权符合立法精神。宪法第2条规定，中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。地方组织法第40条规定，县级以上的地方各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。地方各级人大及其常委会行使重大事项界定权，是人民行使国家权力的重要内容之一，反映了国家的一切权力属于人民的性质，是人民主权的直接体现，其实质就是代表人民行使当家作主的权力。因而人大及其常委会对重大事项有界定权符合宪法和法律的规定精神。其次，如果把重大事项界定权赋予其它国家机构和组织明显不妥。如把重大事项界定权赋予“一府两院”，对某一事项，“一府两院”界定为重大事项，人大及其常委会才可讨论、决定，“一府两院”界定不是重大事项，人大及其常委会讨论、决定就没有法律依据，或者说不能讨论、决定。这样就会形成“一府两院”想让人大及其常委会讨论、决定，人大及其常委会就要讨论、决定，想不让人大及其常委会讨论、决定，人大及其常委会就不能讨论、决定的状况。这显然与人大及其常委会的性质、地位极不相称。再者，根据党章和宪法规定，中国共产党领导国家政权而不是代替国家机关行使权力，重大事项界定也不是党的法定职责。因而，重大事项界定权只能由人大及其常委会行使。重大事项界定权理应包含在重大事项决定权之中，人大及其常委会对重大事项有决定权就自然有界定权。

三、重大事项决定权的难点是界定“需要界定的重大事项”

笔者把人大及其常委会决定的事项划分为“需要界定的重大事项”和“法律明确规定的事项”二类，主要目的是便于对重大事项决定权的研究讨论。关于“法律明确规定的事项”，由于都是宪法和法律明确规定由人大及其常委会决定，实践中不易引起争议，只要按照要求去实施就行了。但在“需要界定的重大事项”中，哪些属于本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，由于法律没有具体规定，需要界定，这是人大及其常委会行使重大事项决定权的难点，且容易引起争议。

笔者认为，在“需要界定的重大事项”中，因层级、区域、时间的不同，重大的涵义也不一样，这类重大事项是一个相对的、动态的概念，在一定的条件下表现出相对的稳定性。在甲地属于重大事项，在乙地可能就不是重大事项；在区、县属于重大事项，在市或省就可能不是重大事项；在今年是重大事项，到来年未必就是重大事项。少数地方的人大及其常委会存在行使重大事项决定权的“立法依赖”问题，希望上级人大及其常委会能够制定一部包揽无余、一劳永逸的法律或法规，将人大及其常委会行使重大事项决定权的各种形式和范围标准都明确加以确定，特别是对于重大建设项目、重大财政支出，能有一个量化标准，对“两院”审判工作、检察工作中具体重大事项能以列举，以提高可操作性。笔者认为，对所有的“重大事项”统一量化范围标准是不现实且做不到的，也是不可行的。正因为如此，宪法和法律对讨论、决定重大事项只是做原则性的规定。

笔者认为，各地各级人大及其常委会应在宪法和法律规定的范围内，自行制定并与时俱进地修改完善关于讨论决定重大事项的规范性文件，对需要决定的重大事项范围标准等自行依法规定，并应尽可能细化。要根据本行政区域的实际情况和形势的发展变化来决定重大事项。要围绕党委的中心工作和任务，遵循法定原则、大事原则、群众利益原则和实效原则，着力反映本行政区域内全局性、根本性、长远性的问题和经济社会发展中的重点、热点、难点问题。特别要带头并督促“一府两院”认真贯彻落实好关于讨论决定重大事项的规范性文件。

四、人大及其常委会未必对所有重大事项都做决定

由于对“需要界定的重大事项”，地方各级人大及其常委会是“讨论、决定”，笔者认为，只要人大及其常委会界定某事项是重大事项，人大及其常委会就应“讨论、决定”，但值得注意的是，法律条款中的讨论、决定是并列的关系，如把讨论、决定看成两个事件，那么只要有一个事件发生，就说明人大及其常委会讨论、决定重大事项了。从理论上讲，人大及其常委会讨论、决定可能会有三种结果。一是既讨论又决定。对一些重大事项，各地各级人大及其常委会既讨论又决定的情况是普遍存在的。二是只讨论不决定。如对有些重大事项，人大常委会讨论后认为做出决定的条件还不成熟，或认为不需要做决定，因而就不做决定了，有的只形成审议意见。许多省级人大常委会制定的讨论、决定重大事项的地方性法规，都明确规定了一些只讨论不决定的重大事项。三是不讨论只决定。如有些地方的人大常委会对有些人事任免案，没有展开讨论就表决了（尽管从理论上讲允许这种情况的出现，但笔者认为做决定不讨论是不科学的，也是不合适的）。

值得特别注意的是，人大及其常委会对重大事项不一定都要做决定。认为人大及其常委会要对所有的重大事项都做决定是对宪法和法律规定的误读。

（作者单位：安徽省凤阳县人大常委会  武春）