梅州市政府办公室研究科室课题组

民生实事项目人大代表票决制（以下简称票决制），是近年来地方人大工作的制度创新，也是民主政治建设的生动实践。为进一步完善票决制工作实践、促进改革发展成果共享、发展全过程人民民主，梅州市政府办公室研究科室课题组深入各县（市、区）和市人大常委会机关、市财政局、市发展改革局等进行实地调研，并运用文献分析、案例分析等研究方法以及公共参与、全过程人民民主等理论，全面摸清我市票决制的工作情况，学习借鉴其他地区的经验做法，有针对性地研究提出对策建议。现将初步研究成果报告如下：

一、票决制的探索发展

民生实事项目人大代表票决制，是政府在广泛征求群众意见建议基础上提出民生实事候选项目，报请党委研究同意后，通过人大代表投票表决确定正式项目，交由政府组织实施，并接受人民代表大会及其常委会、人大代表、人民群众监督和评价的制度。

（一）票决制的缘起演变。票决制发端于习近平总书记在浙江工作时提出的“为民办实事”长效机制。2004年，浙江在全国率先出台《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》，系统提出涵盖医疗、教育、社会保障、生态环境等十个重点领域民生实事，建立民情反映、民主决策、责任落实、督查考核等工作机制，实现了为民办实事工作的制度化、规范化。在此基础上，2008年，浙江省全面总结“为民办实事”长效机制的做法，以宁波市宁海县力洋镇、大佳何镇为试点，开创了民生实事项目人大代表票决制全国之先河，并于2016年写入地方性法规，2018年实现市县乡三级全覆盖，形成了民生实事项目的“浙江经验”。

（二）票决制的广东实践。广东省票决制的探索最早追溯至2013年，深圳市基层人大率先尝试民生实事由人大代表票决产生，这是票决制的广东雏形。2017年，深圳市福田区在全省率先出台票决制的政策文件。2018年，江门市在全省地级市率先探索票决制，并在市县镇三级同步推行。2019年5月，广东省委人大工作会议提出探索实施重大民生实事项目代表票决制，后在全省全面铺开。2019年12月，广东省人大常委会办公厅印发《关于推进民生实事项目人大代表票决制工作的指导意见》，标志着票决制工作进入规范化、制度化轨道。

（三）票决制的重大意义。经过多年的探索和实践，票决制日趋成熟，对扩大有序政治参与、践行全过程人民民主、完善基层治理体系等产生了深远影响。一是有利于实现以“民声”定“民生”的转变。公共参与理论认为，公民个体或民间组织可以通过投票等方式，参与公共政策制定，并在组织实施、管理监督、评估考核等环节进行参与和合作。票决制的突出特点是“群众想什么，我们就干什么”，从征集、筛选、初定，到审议、票决，再到监督、评估等环节，全过程顺民意、集民智、惠民生，真正实现“为民作主”向“由民作主”转变，被誉为“基层民主之花”。二是有利于实现从“权力”到“权利”的转变。票决制进一步倒逼和推动政府职能从“管理型”转为“服务型”，自觉将民本思想作为公共治理的逻辑起点，将决定权、参与权、监督权等还归于民。票决制由群众“点单”、代表“定单”、政府“领单”、人大“验单”等环节构成，变“自上而下”为“自下而上”，且其中三个环节都与群众密切相关，做到了让群众有话可讲、有愿可及，让代表有职能履、有事可做。三是有利于实现由“善制”向“善治”的转变。票决制贯穿了党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，用法治思维构建新型的基层治理体系，用法治方式规范基层治理主体之间的关系，通过制度性安排、闭环式管理、清单化落实，完善了政府治理、社会参与、群众自治的基层治理体系。

二、梅州票决制的实践状况

2020年9月，梅州市人大常委会决定自2021年起以人大代表无记名投票表决方式确定年度民生实事项目，同步在市县镇三级全面推行，掀开了票决制的梅州篇章，成为推进全过程人民民主的生动样本。一是政府决策有精度。以市级为例，2021年以来共票决民生实事项目115项，涵盖住房、养老、教育、医疗、交通、就业、社会保障等领域，均与群众日常生活息息相关，有效促进了政府决策与群众需求的精准对接。调研过程中，不少干部和群众反映，实施票决制后，群众诉求得到充分体现，民生实事项目办到了群众心坎上、民生急需处。二是筛选实事有温度。票决制坚持尽力而为、量力而行，以民生需求为导向，充分尊重民情民意，既考虑多数人的诉求，又重视少数人的关切，不搞锦上添花，不开空头支票，把人民当家作主具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往上来，让人民群众真正成为民生实事的提出者、参与者和受益者。三是跟踪问效有力度。市人大常委会将民生实事项目列入年度监督工作计划，通过听取和审议专项工作报告、专题询问、组织代表视察调研等形式，加强对项目实施的跟踪和监督。梅州市专门出台《关于市十件民生实事办理工作的程序规范（试行）》，建立财政监督考核机制以及督查、问责和报告机制，并将市十件民生实事列入市级机关绩效考核内容，加强专项资金绩效管理，有效推动民生实事落地见效、取信于民。

与此同时，课题组调研发现，虽然我市票决制工作经过几年探索，形成了相对成熟的制度设计，取得了较明显成效。但是，对比广大人民群众的新向往新期盼，对比高质量发展的新形势新任务，对比国内其他地区的做法成效，我市票决制工作仍有一些亟需解决的问题和不足。

（一）民意渠道仍需拓宽。根据我市《关于开展政府民生实事项目人大代表票决制工作的决定》，政府通过报纸、电视、广播、网络等途径发布征集民生实事项目公告。调研发现，我市虽采取了不少宣传方式，一定程度提升了票决制工作的知晓度和参与度，但距离公众广泛知晓、积极参与的目标仍有不小差距。比如，宣传对象覆盖不全，宣传动员不够有力有效，面向公众征集的方式渠道较为单一，一些潜在的民生需求未能充分反映。

（二）项目选择仍需扩面。受地方财力、完成时限等限制，近年来实施的项目多为上级民生实事项目的任务分解或上级有资金来源的项目，对群众个性化需求项目谋划较少、实施较少。候选项目倾向于选择财政资金保障到位、工程量年度可完成的项目，对完成时限长、资金缺口大的项目比较慎重。特别是县镇两级财政基本是“吃饭财政”，扣除各种刚性支出后，难有余钱投入民生实事项目建设，导致实施民生实事项目“有想法、没办法”。

（三）监督评估仍需加强。有的地方对民生实事项目进行跟踪监督、成效评估、绩效考核和责任追究的力度不够、机制不够健全，未完整履行听取报告、反馈整改、结果运用等监督举措，监督闭环未能形成。基层人大对同级政府实施票决项目的监督方法不多，不愿监督等问题客观存在。特别是镇级人大由于人员少、专业知识不足，存在“重项目征集、票决，轻项目实施、监督”等问题，监督效果打了折扣。此外，目前项目实施效果评估只有完成率这项指标，对民众的满意度和社会效益的评估不够充分。

三、票决制的他山之石

为学习借鉴国内好经验好做法，课题组立足票决制工作实践，结合调研情况，大量查阅相关文献，深入开展案例分析，围绕民意征集、遴选审议、组织实施、监督评价等关键环节，全面总结了三种比较成熟、可学可鉴的模式。

（一）“宁波模式”——迭代升级破解“成长的烦恼”。作为全国最早试点和推广的地市，浙江省宁波市的票决制工作实施十余年来，项目征集民意不够、群众参与性不高、监督评价不够精准等问题逐步显现。对此，2023年8月宁波市人大出台《关于深化“四大机制”完善民生实事项目人大代表票决制的决定》，坚持问题导向、迭代升级，针对民意征集、项目选定、过程监督、结果评价等作出规范，有效破解票决制“成长的烦恼”。一是深化民意征集机制。采取“常态征集+集中征集”相结合方式，政府和人大分别搭建数字化应用平台，建立全天候征集通道，并设置代表联络站、立法联系点等线下常态征集路径，将每年9月设为集中征集月，通过媒体、座谈会、实地调研等方式提高参与度和关注度。二是深化项目选定机制。明确候选项目主要来自代表和群众的提议，不将上级政府政策性项目列入候选项目。同时，政府统筹考虑群众意愿、项目必要性和可行性、财政承受能力等因素，对建议项目进行论证、筛选，并将条件尚不成熟需要培育的建议项目等纳入储备库。三是深化过程监督机制。市人大常委会将民生实事项目实施情况监督纳入年度工作要点，成立专项监督小组，每季度至少开展一次专题监督。将每年9月第一周设为“民生实事项目市民监督周”，邀请市民以线上线下相结合方式参加专项监督和日常监督。四是深化结果评价机制。组织开展“公众+代表”满意度测评，根据测评结果量化排名，专报市委，并通报市政府及其部门。

（二）“宿迁模式”——“四全”机制变“民意”为“满意”。江苏省宿迁市2022年6月制定《人大代表票决民生实事项目“四全”机制实施细则（试行）》，将全过程人民民主落实到民生实事项目的各环节、全链条，有效解决代表对项目产生不了解、审议不充分、监督不到位、结果不知情等问题。一是全员参与项目征集。每年8月底或9月初启动项目征集工作，明确要求市人大代表应当全员参与征集活动，深入走访基层群众，听取和收集意见建议，市人大常委会做好市人大代表的动员、引导等工作。建立转交反馈机制，通过“集中转交—筛选论证—吸收运用—结果反馈”，实现与政府的双向互通互动，促进民意征集与市政府项目编排精准对接。二是全体票决确定项目。在不改变票决制初衷、不削弱人大代表权利、不减少法定程序的前提下，将人代会票决改为以代表小组为单位组织票决，将票决时间提前到每年12月中下旬，专门设立“代表集中活动周”，确定统一票决日，不定调、不画框进行民主票决，有效解决人代会票决的审议时间不充分、可能造成民意表达失真、项目预算衔接不到位等问题。三是全程监督项目实施。线上设立民生实事项目监督台，随时接受代表和群众反映问题。定期组织代表开展集中性监督，采取听汇报、查佐证、问疑点等方式对民生实事项目实施情况逐一过堂。将项目划分为建设类和非建设类，对建设类项目注重看现场、察实情，对进度滞后的项目督促重点攻坚，确保每个项目如期完成。四是全面评价项目成效。将评价时间由每年12月人大常委会进行评价，调整为次年初人代会组织评价，确保评价反映整年度实施成效；完善评价内容，变分类评价为逐项评价，做到一个不落；强化评价导向，变评单位为评项目，做到结果落地落实。

（三）“滁州模式”——“三个问清”打好监督组合拳。2018年安徽省滁州市在部分乡镇先行试点民生实事项目票决制，后在县（市、区）逐步推行，2023年实现市县镇三级全覆盖。为推动民生实事从“一纸清单”到“照进现实”，滁州市探索形成“三个问清”工作法，让监督有力度，推动项目早建成、群众早受益。一是年初问清项目安排。按照“广泛征集、好中选优”原则审议票决项目后，及时进行任务分解，将任务项目化、项目清单化、清单具体化，逐一明确牵头领导、牵头部门和各阶段推进目标计划。二是年中问清项目进展。建立“一月一调研、一季一督查、半年一报告”工作机制，确保所有项目一季度必须全面开工，没有开工的必须说明情况，上半年形成实物工作量。同时，组织人大代表和广大群众对项目推进情况进行监督评价，并及时将问题反馈政府部门。三是年底问清项目结果。听取政府上一年度项目完成情况报告，开展满意度测评，全面评价实施效果，形成良性工作闭环。

四、完善票决制的对策建议

党的二十届三中全会强调，进一步全面深化改革要坚持以人民为中心，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，增强改革系统性、整体性、协同性。民生实事项目票决制，是发展全过程人民民主的创新探索，是践行以人民为中心的发展理念的具体抓手，是进一步全面深化改革的重要内容。课题组认为，丰富和完善民生实事项目票决制，必须坚持党的全面领导，牢牢抓住关键环节和主要矛盾，主动探索、大胆创新，精准发力、持续用力，打好机制创新、举措创新等“组合拳”。重点做到“五个进一步”：

（一）进一步完善工作制度机制。加强党的集中统一领导，是做好票决制工作的根本保证。从各地实践看，建立党委统筹协调、人大监督推动、政府组织实施的工作机制，对于推进票决制顺利实施具有重要的牵引作用。建议各级党委发挥统揽全局、协调各方的领导作用，把票决制工作纳入重要议事日程，定期听取人大、政府及有关部门实施情况汇报，全面统筹、全程把关，及时解决遇到的重大问题。同时，借鉴浙江省宁波市、江苏省宿迁市等地做法，适时修改完善我市《关于开展政府民生实事项目人大代表票决制工作的决定》《关于市十件民生实事办理工作的程序规范（试行）》等政策文件，就票决制全过程、各环节作出更加系统、明确、具体的规定，形成“市级相对统一、县镇有操作空间”的工作机制，加快构建“党领导、群众提、代表定、政府办、人大评”的工作格局。

（二）进一步选准选好民生项目。项目征集和遴选是做好票决工作的“第一道关口”，直接关乎票决制工作的成色和质效。一是体现民情民意。建议进一步明确项目征集的标准和要求，确保民意不失真。采取“常态征集+集中征集”相结合方式，将项目征集启动时间提前至每年8月，组织和动员人大代表深入走访基层群众，听取和搜集意见建议，并将人大代表议案、建议作为编制民生实事项目的重要来源和参考；探索将每年9月设为集中征集月，发动群众广泛参与，及时抓好民意转化，建立短期、中期项目储备库，实行动态管理、跟进落实。二是体现重大民生。根据我市《关于开展政府民生实事项目人大代表票决制工作的决定》规定，纳入人大代表票决的民生实事项目，主要是以政府财政资金投入为主的重大民生类公共事业项目。因此，项目征集和遴选过程中，必须把握好项目的普惠性、公益性和社会效益，对于受众面较小、社会效益不突出的微实事，采取“一事一议、特事特办”模式加以解决。三要体现可操作性。鉴于当前我市各级财力非常有限，财政收支矛盾突出，既要全面科学论证项目的必要性和可行性，坚决不做锦上添花的事，更要统筹考虑财政承受能力等因素，与上级资金支持和年度预算安排有机衔接，确保项目盼得来、办得好。

（三）进一步优化项目审议票决。审议票决是民生实事项目的关键和核心环节。一是候选项目方面。建议市级层面坚持“急需先立、成熟先立、好中选优”，按照多于应选项目10%-30%的标准确定差额候选项目。在此过程中，注重加强与人大常委会和人大代表的协调联动，更好将代表意见和人民民主嵌入到候选项目选定环节。二是项目审议方面。建议沿用现行在人民代表大会会议进行审议的做法，将民生实事候选项目及其具体情况提前送人大代表，留足时间让人大代表深入了解项目、听取群众意见。专门在大会全体会议上设置口头听取民生实事候选项目说明的议程，安排政府部门就候选项目形成过程、项目内容、资金来源、进度安排、责任单位等进行报告。将候选项目审议纳入各代表团会议的必审内容，同级政府派员介绍情况、听取意见、回答询问，确保把情况讲清、把意见收集。三是项目票决方面。建议省级层面尽快完善民生实事项目票决具体办法，进一步规范表决方式、项目确定和公布方式等内容。同时，学习借鉴江苏省宿迁市做法，选取1-2个县先行先试，在不改变票决制初衷、不削弱人大代表权利、不减少法定程序的前提下，探索以代表小组为单位的票决制，视开展效果进行推广。

（四）进一步抓好项目组织实施。组织实施关系到项目的落地率和群众的幸福感、获得感，关键在于真抓实干、保障到位。一是强化目标管理。运用和推广“三化五定”做法，民生实事项目一旦票决产生后，及时进行任务分解，将任务项目化、项目清单化、清单具体化，逐一定工作目标、定项目举措、定时间节点、定责任人员、定奖惩激励，确保所有项目一季度全面开工、原则上当年办结。二是强化要素保障。坚持把民生实事项目作为全面深化改革的重要抓手，与“百千万工程”、苏区融湾先行区建设、绿美生态建设、全域土地综合整治等工作结合起来，用好用足《支持梅州对接融入粤港澳大湾区加快振兴发展总体方案》等融湾政策，更加有效破解用地、用林、资金、人才等瓶颈制约。特别是针对财政保障乏力的问题，建议省级层面设立专项资金，加强统筹保障，形成省级财政、地方政府、社会和群众多元化投入机制。

（五）进一步加强全过程监督评价。监督评价是民生实事项目的“最后一个闭环”。建议聚焦过程可查、结果可评、成效可检，进一步加强全程监督、全面评价。一是健全督查问责机制。将民生实事项目实施情况监督纳入人大年度工作要点、政府重点督办事项、绩效考核重要内容，加大督查力度，严格按程序追责问责。建议各级人大常委会建立民生实事项目检查、成效检验、评价、代表联系监督等配套制度，成立民生实事项目专项监督小组，每季度至少开展一次专题监督，确保项目快推进、见成效。二是建立定点联系制度。参照“百千万工程”、重点项目建设挂点联系制度，安排各级党政领导同志挂点联系民生实事项目，加强统筹指导，有效推动解决实际困难和问题。同时，按照“每个项目都有人大代表监督联系”原则，根据代表所从事行业、专业特长与项目关联程度，科学划分代表联系监督组，明确每一个项目的联系监督牵头代表，确保每个项目都有联系监督组、都有代表参与监督。三是扩大公众监督。适时邀请群众旁听审议民生实事项目实施情况等报告，探索设立“民生实事项目群众监督周”，组织和引导群众参加线上线下监督活动，推动民生实事项目落地落实。四是完善评估机制。建立健全满意度测评机制，将民生实事项目完成情况满意度测评纳入人民代表大会会议议程，借助代表联络站等服务平台，开展全体人大代表满意度测评，对测评结果进行量化排名，将结果专报市委、市政府并通报相关部门。