设区的市人大常委会规范性文件审查技术要点分析

    备案审查是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的宪法性制度，是中国特色社会主义宪法监督制度的重要组成部分。党的二十大提出，完善和加强备案审查制度。这是备案审查制度首次写入党的全国代表大会报告，是以习近平同志为核心的党中央在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，围绕推进全面依法治国、加强宪法实施和监督、健全保证宪法全面实施的制度体系c，对备案审查工作提出的新的更高要求，具有里程碑意义。

面对新时期备案审查工作的新要求、新任务，要深刻认识备案是基础、审查是核心、纠错是要点这一逻辑关系，要准确把握合宪性是根本、合法性是基础、适当性是补充的审查原则，要灵活运用主动审查、专项审查、依申请审查三种重要方式，要切实落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求。

一、备案审查的特点

备案审查，指的是国家机关通过“备案”和“审查”相结合的方式对规范性文件进行监督的制度，是有关国家机关依法将其制定的行政法规、监察法规、地方性法规、规章、司法解释以及其他规范性文件报送法定机关备案，由接受备案的机关进行登记、存档，依法进行审查并对违宪违法问题予以纠正和处理的制度。由此可知，规范性文件的备案审查制度包括两方面内容，一是规范性文件的备案，二是规范性文件的审查。本文将阐述重点放在规范性文件的审查方面。

（一）备案审查是抽象审查。备案审查是中国特色的宪法监督制度，监督对象是规范性文件，本质上是对规范性文件制定权的监督，不处理具体行政案件、司法案件和投诉、检举等。

（二）备案审查是事后监督。备案审查的对象是完成法定制定程序并公布生效的规范性文件，备案审查一般不适用于正在起草或审议过程中的文件草案进行事前或事中监督。

（三）备案审查的对象范围依备案审查主体的监督对象范围而确定。备案审查的主体是依法享有立法权的国家权力机关和国家行政机关，体现了国家权力机关对国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的监督，也体现了中央对地方、上级对下级的监督。

（四）备案审查采用合宪性、合法性、适当性相统一的审查标准，是将合宪性审查、政治性审查、合法性审查、适当性审查相结合的一种宪法监督模式。

（五）备案审查以纠正规范性文件的违宪违法情形为目的。备案审查工作的开展促使制定机关修改、废止或者宣布不再适用违宪违法的规范性文件，备案审查主体也可以直接改变、撤销违宪违法的规范性文件，以达到纠正目的。

二、纳入备案审查范围的规范性文件及其特点

根据宪法和有关法律、行政法规、地方性法规以及党内法规和军事法规的规定，目前我国规范性文件备案审查制度体系的基本框架可以梳理为“四系统、四层级”：全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；县级以上地方人大常委会对同级地方人民政府规章、决定、命令，对同级监委、法院、检察院规范性文件和下一级地方人大及其常委会的决议、决定进行备案审查；国务院及省级人民政府对地方性法规、部门规章及地方政府规章进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查；中央军委对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。

根据《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》的规定，广东省内设区的市人大常委会作为备案审查的一级主体，有权对以下五种规范性文件开展审查工作：（1）同级人民政府制定的规章；（2）同级人民政府发布的决定、命令，以及以其办公厅（室）名义发布的规范性文件；（3）同级监察委员会制定或者会同有关国家机关制定的监察规范性文件；（4）同级人民法院、人民检察院制定或者会同有关国家机关制定的规范审判、检察工作的规范性文件；（5）本行政区域内县级人大及其常委会作出的决议、决定等规范性文件。

综上而言，纳入设区的市人大常委会备案审查的规范性文件有以下四个特点。

（一）制定机关的特定性。上述五种规范性文件的制定机关包括与设区的市人大常委会同级的人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院，简称“一府一委两院”。除此之外的其他国家机关制定的文件，有些也属于规范性文件，但均不在设区的市人大常委会备案审查范围内。

（二）效力等级的从属性。纳入设区的市人大常委会备案审查范围的规范性文件需要根据宪法、法律或相关法规的权限和授权制定，在制定和执行过程中都不得与宪法、法律或相关法规相抵触。

（三）空间效力的局部地区有效性。相对于在全国范围内生效的宪法、法律、行政法规等来说，纳入设区的市人大常委会备案审查范围的规范性文件只在制定机关所管辖的行政区域内有效。

（四）内容具有地方特色。设区的市规范性文件是根据本行政区域的具体情况和实际需要制定的，其内容是对上位法律法规的补充和细化，或者是对国家立法和上位法律法规的超前性探索，具有规范本地区特殊问题的针对性。

三、设区的市规范性文件审查要点

（一）初步研究

开展规范性文件备案审查工作要依程序进行，主动审查、专项审查、依申请审查是启动备案审查工作的三种方式，不论以哪种方式启动审查，首先应进行初步研究。

初步研究主要解决两个问题，一是审查机关是否具有审查权限，二是审查是否具有必要性。

在审查机关是否具有审查权限的问题上，尤其在依申请审查的情况下，对审查要求、审查建议提出的审查对象是否属于审查机关的审查范围进行判断。对不属于审查范围的审查要求或者审查建议，通常有三种处理方式：第一，告知审查建议人向有权审查机关提出；第二，向有权审查机关移送；第三，向有关审查机关移送并告知审查建议人。

对属于审查范围的审查对象还要进一步研究是否具有审查的必要性。具体而言，判断审查的必要性可以从以下四种情形着手：第一，已经修改或者废止的规范性文件没有审查的必要性；第二，已经就相关问题与规范性文件的制定机关作过沟通的，制定机关明确表示将作修改或者废止处理的规范性文件没有审查的必要性；第三，针对审查要求或者审查建议提出的问题，已经作过审查，已有审查结论的规范性文件没有重复审查的必要性；第四，建议审查的理由不明确或者明显不成立的，如对有关规定有误解，建议审查的理由缺乏合理根据的，没有审查的必要性。

对经初步研究认为需要进入下一步审查环节的规范性文件，要进行形式审查和实质审查。

（二）形式审查

《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第七条规定：“规范性文件制定机关应当加强规范性文件报送备案工作，建立健全工作制度，明确负责规范性文件报送备案工作的机构和人员。”第十条规定：“规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案。规范性文件报送备案材料的内容包括备案报告、规范性文件文本、有关修改或者废止的决定、说明、制定规范性文件的主要依据及其他参考资料等，有公布该规范性文件公告的，还应当报送公告。报送规范性文件备案，应当报送纸质文件和电子文件。纸质文件应当按照规定的格式、数量报送，电子文件应当通过省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查信息平台报送。”

以上述规定为依据，对规范性文件的形式审查要点可以归纳为以下四项。第一，报送备案的责任主体与规范性文件的制定机关是否一致；第二，规范性文件是否在法定期限内报送备案；第三，报送备案的材料是否齐全，材料的格式是否符合统一标准；第四，是否同时进行纸质与电子报送。符合形式审查要点的规范性文件即进入实质审查环节。

（三）实质审查

对设区的市规范性文件进行实质审查要以合宪性、合法性、适当性为审查原则。

1.合宪性审查

对规范性文件的合宪性审查，其实质是对政治方向的审查。基于《中华人民共和国宪法》第一条第二款“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一规定，审查设区的市规范性文件的合宪性，要从规范性文件的制定目的、基本原则、主要管理方式等方面考量规范性文件与党和国家大政方针政策的一致性，审查其与党中央重大决策部署是否相符、与国家重大改革方向是否一致。

2.合法性审查

纳入备案审查范畴的设区的市规范性文件，在内容上一般难以突破行政性规范的范畴，对其合法性审查的思路可以从以下五个方面展开。一是与法律法规的规定是否一致，具体而言指的是与法律法规的立法目的、立法原则是否一致，在对特定事项的具体规定中是否严格遵循法律法规规定的价值目标，是否存在抵消、改变或者规避法律法规规定的情形。二是是否在法定权限内制定规范性文件，具体而言指的是（1）是否存在限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利或者增加其义务的情形；（2）是否存在增加或者扩充国家机关的权利或者缩减其责任的情形；（3）是否存在对法定权限以外的其他事项作规定的情形。三是设定行政许可、行政处罚、行政强制或者行政收费时，是否于法有据，是否存在对法律法规的相应规定作出调整或者改变，这些调整或者改变是否合法合理。四是在授权制定规范性文件的情况下，制定机关是否存在违反授权决定，超出授权范围的情形。五是制定机关在制定规范性文件过程中是否遵循了法定程序。

3.适当性审查

从思维逻辑的角度出发，当实质审查进入适当性审查阶段，说明接受审查的规范性文件在合宪性与合法性问题上已经达到审查标准，那么其适当性一般就体现在依据本地实际作出的针对特殊问题的超前性规定中，这部分超前性规定是上位法律法规没有明确规定或者没有详细规定，甚至没有规定的内容。

从具有地方特色的规定入手，是审查设区的市规范性文件适当性的高效切入口，主要思路有四点。一是审查这部分规定是否与社会主义核心价值观和公序良俗相一致；二是审查这部分规定是否对公民、法人或者其他组织的权利和义务进行合理规定和分配；三是审查这部分规定所运用的管理手段是否与其整体想要实现的制定目的相匹配；四是审查施行这部分规定的社会效果是否与当前现实情况相匹配，是否产生明显不适当的社会效果。

四、设区的市规范性文件审查中常见的问题

（一）制发程序存在瑕疵，例如实施日期先于公布日期的情况,可能发生减损公民、法人和其他组织权益的社会效果。制发行政规范性文件是有关国家机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，制发程序的合法性事关国家机关的权威性和规范性文件的合法性，规范性文件的制定和公布必须严格依照法定程序进行。

（二）引用已经废止的上位法规及规范性文件，导致制定规范性文件的依据不合法，存在明显不适当的情形。经济社会快速发展，改革不断深入推进，设区的市规范性文件能否紧跟国家大政方针和改革方向体现的是地方国家机关社会管理能力现代化的程度，制定规范性文件必须及时关注国家和省立法的新动向，确保规范性文件的出台与国家法治相统一。

（三）违反上位法立法原则，在规范性文件的附件审批表中超越权限委托执法，导致增加公民、法人和其他组织的义务。在放管服改革不断深化的背景下，设区的市规范性文件对上位法律法规的补充和细化应该以上位法律法规的立法目的为目的，严格遵守上位法律法规的立法原则，在设置行政管理程序和环节时充分考量该程序和环节存在的必要性、合理性和合法性。

（四）为细化有关上位法律法规而制定实施办法等规范性文件时，抄上位法规定没抄完整，容易导致语言表述产生歧义。以细化上位法律法规的管理程序为例，对上位法律法规规定的管理程序应捋清每一个环节，并清楚地理解每个环节背后所反映的立法原意和立法目的，在细化这些环节时应充分考虑细化步骤之间的逻辑联系和实际可操作性，而不能简单地将某个环节省略或者将某几个环节合并，也不能片面地为了语言表达的通畅性将某个环节的特定管理手段套用在其他环节上。

五、完善规范性文件备案审查制度的建议

制度建设是推进备案审查工作高质量前进的重要手段，完善规范性文件备案审查制度对于提高地方各级人大常委会的审查业务能力将起到事半功倍的效果。

（一）健全和完善备案审查工作报告制度。习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行，自觉维护国家法治统一。”健全和完善备案审查工作报告制度，能够推动地方各级人大常委会做好备案审查各项工作，最大程度落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求，是践行全过程人民民主重大理念的重要途径。

（二）建立健全备案审查衔接联动机制。2023年3月新修正的《立法法》第一百一十五条规定：“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理。”备案是基础、审查是核心、纠错是要点。备案审查衔接联动机制能够加强审查机关与制定机关之间的业务沟通，尤其是包含在衔接联动机制下的案例交流分析制度，将有利于及时发现问题、高效解决问题，是适应新时代备案审查工作新要求的重要抓手。

（三）形成备案审查业务省、市、县三级定期培训机制。备案审查业务培训不仅要面向地方各级人大常委会，还要面向地方各级“一府一委两院”。定期培训机制的建立将有利于促进制定机关在制定规范性文件时的自律性，也有利于提升审查机关在审查规范性文件时的敏锐性，更有利于提升备案审查工作的整体成效。

(梅州市人大常委会法制工作委员会备案审查科科长  李淑玲)