梅州市人大常委会教工委主任曾大群

2017年5月27日

梅州市人民代表大会常务委员会：

  《梅州市客家围龙屋保护条例（草案）》（以下简称条例草案）是我市人大常委会2017年立法工作计划新制定项目，市人大常委会高度重视，为做好立法相关工作，确保立法质量，教工委和法工委积极介入立法前期工作。2017年3月31日及5月8日，市人大常委会相关工委，市文广新局、城乡规划局、住建局、法制局等单位人员联合组成调研组到梅江区、梅县区、兴宁市、五华县开展立法调研，实地察看并召开座谈会，充分听取县（市、区）、镇两级政府及有关部门对《梅州市客家围龙屋保护条例（草案）》初稿的意见建议。市文广新局于4月17日组织召开了有专家学者及相关单位人员参加的论证会。4月24日至26日，市人大常委会组织有关人员到福建省龙岩市、漳州市就草拟和制定条例的有关问题进行学习考察，并建议市政府有关部门根据调研、考察中收集的意见建议，对条例草案稿的条文作进一步修改后，呈市政府常务会议讨论通过。

  2017年5月11日收到市政府报送《关于提请审议〈梅州市客家围龙屋保护条例（草案）〉的议案》后，市人大常委会教工委会同法工委，召开条例草案研讨会，邀请熟悉立法和法律工作的人员及参与立法的相关单位人员，对条例草案逐条逐款进行研讨。教工委根据前期调研意见，研讨会、论证会意见及学习考察成果，对条例草案进行初步审查，并提出了初步审查意见。经5月16日常委会主任会议研究，决定提请本次常委会会议审议。现根据《梅州市制定地方性法规条例》第三十八条的规定，初步审查意见报告如下。

  一、关于制定《梅州市客家围龙屋保护条例》的必要性

  第一，保护客家围龙屋文化遗产的需要。梅州是国家历史文化名城，是全球客家人最集中的聚居地，素有“世界客都”之称，客家围龙屋是客家文化传承的重要载体，是中国五大特色民居之一，具有重要的历史文化价值。近年来，由于城镇化进程推进和缺乏日常维护修缮等原因，客家围龙屋正日渐老化消亡，对客家围龙屋进行立法保护极具紧迫性、必要性。

  第二，解决客家围龙屋保护中存在问题的需要。一是要解决客家围龙屋保护数量有限的问题，当前法律法规保护仅限于已评为文物、历史建筑的客家围龙屋，对其他具有较高历史、艺术、科学价值和地域特色的客家围龙屋，需要通过地方立法扩大保护范围。二是解决客家围龙屋保护措施不足的问题，当前法律法规规范客家围龙屋保护的措施有限，需要通过地方立法完善保护措施。三是解决制约客家围龙屋活化利用的问题，受产权结构复杂、保护意识薄弱、经费不足等因素制约，客家围龙屋难于得到有效保护利用，需要通过地方立法破除阻碍、解决难点。

  二、关于条例草案的合法性和可行性

  条例草案根据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国城乡规划法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律法规的规定，在总结我市保护客家围龙屋成功经验的基础上，借鉴其他省、市先进做法，经过归纳、提炼和多方征集意见后研究制定，与宪法和有关法律法规不相抵触。条例草案结合我市实际，明确了立法依据、适用范围、基本原则和部门职责，规定了资金保障，重点保护名录认定、管理，规范和支持客家围龙屋活化利用的相关内容，明确了法律责任，具有针对性和可操作性，基本可行。

  三、对条例草案的修改意见

  （一）关于规范立法技术方面。

  1、根据广东省人大常委会的立法实践，一般不将地方性法规作为立法依据，因此删去条例草案第一条的《广东省城乡规划条例》。

  2、根据广东省立法技术规范规定，地方性法规正文中的日期，均使用阿拉伯数字，人数、年龄、时限、期间、序数、量数、比例数、百分数、倍数以及罚款数额使用汉字数字。表示具体时间点的，用汉字数字表示。因此统一将本条例中的数字除规定应该使用阿拉伯数字的，其余均用汉字表示。

  （二）关于客家围龙屋的定义。

  条例草案第二条“具有一定历史、艺术、科学价值”属于主观评判性语言，非客观定义范畴，因此建议删除。“构成整体为椭圆形的建筑群”容易产生歧义，建议修改为“构成整体为椭圆形的建筑物、构筑物”。

  （三）关于基本原则。

  为更准确体现立法主旨及整体设计，建议将条例草案第三条修改为“客家围龙屋保护遵循保护为主，科学规划，合理利用、分类管理的原则”。

  （四）关于主管部门职责。

  为更简洁规范表述，建议将条例草案第六条“镇人民政府、街道办事处做好以下工作”修改为“镇人民政府、街道办事处应当履行下列职责”。第二、第三项合并，修改为“合理利用客家围龙屋，完善保护配套设施。第五项修改为“指导、督促村民委员会或居民委员会开展相应的客家围龙屋保护工作”。

  （五）关于群众自治组织职责。

按照我省消防法实施办法第十五条的规定“村民委员会、居民委员会应当建立志愿消防队，配备必要的消防器材，有条件的可以配备专职消防安全管理人员。”因此，建议将条例草案第七条第四项的“根据需要”删除。“劝阻、制止”后面增加“报告”。

  （六）关于重点保护名录。

  为更准确表述，建议将条例草案第九条修改为：

  市人民政府建立客家围龙屋重点保护名录，将符合相应条件的客家围龙屋认定为以下类别进行重点保护：

  （一）一类客家围龙屋：列入申报世界文化遗产名录的客家围龙屋和已公布为文物的客家围龙屋；

  （二）二类客家围龙屋：已公布为历史建筑的客家围龙屋；

  （三）三类客家围龙屋：其他历史、艺术、科学价值较高的客家围龙屋。

  （七）关于动态管理。

  因条例草案第十二条规定，将客家围龙屋列入重点保护名录是由市文物行政部门会同城乡规划部门共同向市人民政府报批的，因此，条例草案第十三条的移除客家围龙屋重点保护名录建议，也相应由市文物行政部门会同城乡规划部门提出较为合适。建议将条例草案第十三条修改为“市文物行政部门会同城乡规划部门提出移除名录建议，经客家围龙屋保护专家委员会评估论证，报市人民政府批准公布后摘除重点保护名录客家围龙屋保护标识。”

  （八）关于原址保护。

  《历史文化名城名镇名村保护条例》第三十四条规定“因公共利益需要进行建设活动，对历史建筑无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的，应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门，报省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门批准。”参照该条例规定，条例草案第十四条建议修改为“由市文物行政部门会同城乡规划部门报市人民政府批准”。

  （九）关于保护措施。

  条例草案第十六条第三款是关于客家围龙屋控制地带内进行建设工程，工程设计方案应经批准的内容，属新设行政许可。从地域管理及方便行政审批的角度出发，将审批权限设置在县级相关部门更为合适，因此，该款建议修改为“工程设计方案应当经所在地县级文物行政部门同意后，报同级城乡规划部门批准，未设置城乡规划部门的市辖区，报市城乡规划部门批准。”

  （十）关于法律责任方面。

  1、条例草案第三十三条的“上级行政机关”建议修改为“有权处理的行政机关”。增加一项“滥用审批权限、不履行法定职责或者发现违法行为不予查处，造成严重后果的；”作为该条第四项。

  2、理顺了条例草案第三十四条，建议修改为：

  违反本条例规定，在客家围龙屋保护范围和控制地带内，设置污染客家围龙屋及其环境的设施的，由环境保护行政部门依照有关法律法规给予处罚。

  违反本条例规定，有下列行为之一的，由文物行政部门责令停止违法行为、限期恢复原状；情节严重的，对单位处五万元以上十万元以下的罚款，对个人处一万元以上二万元以下的罚款：

  （一）在客家围龙屋保护范围和控制地带内，进行损害客家围龙屋安全及其环境的活动的；

  （二）未经批准在客家围龙屋保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的。

违反本条例规定，在客家围龙屋控制地带内进行建设工程破坏客家围龙屋历史风貌或者工程设计方案未经批准擅自进行建设工程的，由市城乡规划主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状；情节严重的，对单位处一万元以上五万元以下的罚款，对个人处五千元以上一万元以下的罚款。

  3、条例草案第三十七条的“对个人处2万元以上”建议修改为“对个人处五万元以上”。

  4、建议条例草案第三十八条第二款单独列为第三十九条。

  （十一）有关内容调整补充及文字修改。

  1、建议将条例草案第五条的“保护规划”修改为“规划编制”，第三款在“工商行政”后面增加“水务、供电、交通”。

  2、因为现在历史文化的保护倡导合理利用，因此，将本条例草案中“保护和开发”统一修改为“保护和利用”或者“合理利用”。

  3、建议将条例草案第八条第三款及第十二条第二款的“应当”删除。

  4、条例草案第十一条第四款“经申报列入”建议修改为“经申报批准列入”。

  5、条例草案第二十七条的“调查、认定”后面建议增加“及档案管理”，“奖补”修改为“奖励补助”。

  6、条例草案第二十八条的“挤占”建议修改为“侵占”。

  7、条例草案第三十一条的“根据国家、省有关规定”建议修改为“根据国家有关规定”。

  8、条例草案第三十二条的“保险管理机构应当根据国家、省有关规定”建议修改为“鼓励保险机构根据国家有关规定”。

  9、为表达更为简洁，将本条例草案中“按照其规定执行”统一修改为“从其规定”。

  10、为准确表达，建议将条例草案第三十九条的“已评定为”修改为“已公布为”。

  以上意见，请予审议。