【党史中的人大历程】陕甘宁边区以“三三制”为原则的参议会制度是政权建设史上的伟大创造
时间：2021-05-10
来源：广东人大网
从我们党成立之初到夺取革命胜利、执掌全国政权前，经历了3种政权形态：一是土地革命战争时期，以瑞金苏维埃代表大会制度为代表的工农民主政权；二是抗日战争时期，以陕甘宁边区“三三制”为原则的参议会制度为代表的抗日民主政权；三是解放战争后期，以华北临时人民代表大会为代表的人民民主政权。其中，抗日民主政权是我们党在抗日救国和抗日民族统一战线的大背景下，将陕甘宁边区作为局部执政的“试验区”和“示范区”，探索建立的新民主主义政权。
陕甘宁边区是在刘志丹、谢子长、习仲勋等老一辈无产阶级革命家领导创建的西北革命根据地基础上发展起来的。从1935年10月中央红军到达陕北，到1948年3月，中共中央在这里战斗、生活了13年。13个春秋，我们党发展壮大、走向成熟，引领中华民族夺取了抗日战争的伟大胜利，实现了人民解放战争的伟大转折。这期间，我们党实行以“三三制”为原则的参议会制度，探索了新民主主义共和国局部执政的各项制度，为中华人民共和国的建立、为我国人民代表大会制度的形成和发展奠定了实践与理论基础。毛泽东同志曾说过：延安和陕甘宁边区是“民主中国的模型”“所有解放区的指导中心”“中国人民解放斗争的总后方”。习近平总书记指出：“陕甘宁革命老区在我们党历史上具有十分重要而特殊的地位，它作为土地革命战争时期创建的红色革命根据地，是党中央和红军长征的落脚点，也是党带领人民军队奔赴抗日前线、走向新中国的出发点。革命老区是党和人民军队的根，我们不能忘记自己是从哪里来的，永远都要从革命历史中汲取智慧和力量。
陕甘宁边区以“三三制”为原则的参议会制度，是特定历史阶段的产物。其主要内容是：在各级参议员和政权机关人员构成中，共产党员占1/3，非党的左派进步分子占1/3，不左不右的中间分子占1/3。“三三制”参议会是1940年3月试行，1941年全面实行的。党中央是1935年10月到达陕北的，为什么直到1940年才试行这一制度？为什么不沿用苏维埃代表大会制度？它与人民代表大会制度有什么关系？
陕甘宁边区以“三三制”为原则的参议会制度的形成，概括起来，主要是“三个背景、三个标志”。
1. 特殊的时代背景：建立和巩固抗日民族统一战线的需要
1935年10月党中央率领中央红军长征到达陕北后，巩固和扩大了西北革命根据地，成立中华苏维埃共和国中央政府西北办事处作为西北苏区最高苏维埃政权机关，当时的各级政权组织形式是苏维埃代表大会制度。当年12月，党中央在瓦窑堡召开政治局扩大会议，确定党的基本策略是建立抗日民族统一战线。为适应这一策略，会议决定把工农民主政权改为抗日民主政权，把“中华苏维埃工农民主共和国”改为“苏维埃人民共和国”，1936年8月改为“民主共和国”。当时，党内曾出现“强调民主是错误的，仅仅应该强调抗战”的看法。毛泽东指出，“抗战需要人民的动员，没有民主自由，便无从进行抗战动员”“为民主即是为抗日”。针对将工农共和国改为人民共和国的疑问，毛泽东强调：“我们的政府不但是代表工农的，而且是代表民族的。”这是第一个标志——从党的基本策略上为政权组织形式的转变奠定了政治基础。
2. 特定的历史条件：我们党在陕甘宁边区局部执政的需要
西安事变和平解决后，从1937年2月到9月，我们党与国民党就苏维埃政府改制后的名称、辖区、行政长官人选等问题进行了多次谈判，同时进行西北苏区更名改制的准备工作。这期间的5月，我们党确定了事关边区定位和发展的两件事情。一件是，5月2日至14日在延安召开了中国共产党全国代表会议，明确提出要把陕甘宁边区“造成抗日和民主的模范区”，这明确了边区定位。另一件是5月12日西北办事处行政会议（当时仍沿用苏维埃代表大会“议行合一”制）通过《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，开始使用“陕甘宁边区”名称，规定实行议会民主制这确立了政治制度。到了5月25日，我们党提出边区政府主席人选（即林伯渠、张国焘），国民党也提出了人选（即张冲、杜斌丞），但双方都不认可对方人选。直到7月份，蒋介石在庐山宣布承认陕甘宁边区。8月29日，国民党提出新的人选（丁惟汾为边区公署主任、林伯渠为副主任），我们党坚持以林伯渠、张国焘为边区正、副行政长官人选，谈判陷入僵局。9月6日，我们党将中华苏维埃共和国中央政府西北办事处更名为陕甘宁边区政府，任命林伯渠为主席、张国焘为副主席。经过与国民党代表的反复谈判，10月12日国民政府行政院第333次会议通过任命决议，承认边区政府是受国民政府直接管辖的省级行政机构，委派丁惟汾为陕甘宁边区行政长官，林祖涵（即林伯渠）为副行政长官，丁惟汾未到任前，由林祖涵代理。
议会民主制确立后，边区从1937年7月开始自下而上进行民主选举，并分别召开县、乡议会，选举产生了同级政府。1937年11月进行了边区议员选举，议定1938年1月召开边区议会会议，选举产生边区政府。但由于紧张的战局等原因，原定会议延期召开。到了1938年7月，国民政府召开第一届国民参政会，作出在各省、市召开参议会的决定，9月公布《省参议会组织条例》。为保持名称统一，边区议会改为参议会，议员改为参议员，并于1939年1月17日至2月4日在延安召开第一届参议会第一次会议，选举高岗为边区参议会议长张邦英为副议长，林伯渠为边区政府主席、高自立为副主席（1938年4月，张国焘叛逃），由于边区的议长、副议长，主席、副主席都是人民选举产生的，国民党也没法再派了。这是第二个标志——全面实现了由苏维埃代表大会制度向陕甘宁边区参议会制度的转变。
3. 克服严重困难：改变边区贫瘠落后面貌和同“敌、伪、顽”斗争的需要
党在陕甘宁边区局部执政后，面临着既要搞革命、又要抓建设的任务。当时的边区贫瘠苍凉，人口稀少，是全国最贫穷、最落后的区域之一。据统计，1937年时边区面积约13万平方公里、人口约200万，仅游手好闲、不务正业的“二流子”近8万人，成群的土匪48股，文盲率99%，缺医少药、婴儿死亡率高达60%。同时，抗战进入相持阶段后，日本侵略者把抗日根据地作为军事上进攻的重点。国民党顽固派消极抗日，不断制造摩擦事件，经济上封锁，政治上抹黑。仅1939年12月至1940年10月，国民党顽固派就在边区制造反共摩擦事件300余起。加之连续遭受严重的旱灾水灾等，边区出现严重困难。毛泽东讲：“最大的一次困难是在1940年和1941年……我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死。”
面对恶劣的环境和“敌伪顽”的夹击，党中央总结了抗战以来国共合作及反摩擦斗争的经验，除加强军事斗争外，一是，在经济、文化和社会建设上开展了轰轰烈烈的大生产、创建模范村、改造“二流子”等运动，大力发展文化教育事业。二是，在政治策略上，针对国民党参议会实质是咨询机构、参议员主要由权贵阶层构成的实际，提出“发展进步势力、争取中间势力、孤立顽固势力”，这就需要完善抗日民主政权、以团结更多进步力量，而当时边区政权机关中共产党员“清一色”现象普遍。比如，边区第一届参议会146名议员、共产党员137人，9名常驻议员和15名边区政府委员全是共产党员。三是，在理论上，1940年1月毛泽东发表《新民主主义论》，提出：“建立各个革命阶级联合专政的国家为目的的革命” “国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。”四是，在政策上，1940年3月6日，毛泽东为党中央起草的《抗日根据地的政权问题》指示中首次提出“三三制”政策，“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。5天后在党的高级干部会上，毛泽东阐明了“三三制”的内涵：“在政权的人员分配上，应该是：共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权。”由此，“三三制”应运而生。这是第三个标志——随着1941年11月边区第二届参议会第一次会议召开，以“三三制”为原则的参议会制度全面实行。
陕甘宁边区以“三三制”为原则的参议会制度的探索实践
从1939年1月边区参议会建立，到1950年1月边区撤销，先后举行了3届4次参议会会议和2次参议会常驻委员、边区政府委员联席会议。其中，以“三三制”为原则的参议会制度，主要有三个特点：
1. 开展了体现“三三制”原则的民主选举
（1）在选举前进行宣传和试点
刚开始时，边区各阶层对实行“三三制”原则认识不一。农民尤其是贫雇农说：“咱们流血搞起来的政权，又让地主豪绅们跑进来，敢保不会上当？”当时许多党的中下级干部和党员，对地方绅士参加政权也不放心。地主和开明绅士一般表示感谢和赞扬，但也有人持观望态度。对此，边区开展选举宣传月活动，培训能组织和领导选举的干部，加大宣传力度，既“不让一人站在选举之外”，又防止“不放手做”与“放弃领导”等错误倾向。为了稳妥，还在延安裴庄乡和各分区、各县搞了试点，并按行政、工作和民族区域等划分了选区。
（2）提名环节有明确要求
提出要把握三条原则：一是根据党的统一战线政策与“三三制”原则确定名单。二是对我们党所提出的候选人，应向群众详细解释其履历，使群众了解和拥护。三是各县可根据上述原则，在不增加共产党员名额的情况下，酌量变动。候选人名单确定后，在选举前提前一周或10天公布。组织各选区选民进行热烈讨论的基础上，开始投票。
（3）规定政权组成人员任期
边区议长、副议长、参议员，政府主席、副主席、委员，以及高院院长为3年制；县一级为2年制；乡一级为1年制。政绩好的，届满后可连选连任；反之，即使任期未满，也可以通过法定程序撤换、罢免和弹劾。比如，1941年第二次民主选举中，延安县连任者133人、新选者185人，安定县今子长县70%的乡市政府人员是新选的，绥德县的乡干部落选者达100人。
（4）采取“普遍、直接、平等、无记名投票”的选举制度
所谓“普遍”，是指年满十八岁，只要不是汉奸、被法院判决剥夺公权和有神经病的人，无论男女、阶级、党派和职业，都有选举权和被选举权。所谓“直接”，是指选民在充分讨论提名人选基础上，直接选出被选人。识字会写的划写票，识字不多或是文盲的采用喜闻乐见的方法。比如“投豆子”，即候选人背朝选民，或把候选人的名字写在纸条上贴在碗侧，选民在对应的碗中投豆；“乍胳膊”，类似于举手表决，每唱一次候选人的名字，同意他当选的，就乍一次胳膊；“香火烧小洞”，用点燃的香在同意选的候选人名字下烧个小洞。所谓“平等”，是指任何选民投的票效力都一样。所谓“无记名”，是指选民在选票上只写被选举人姓名，不写自己姓名，保证选举秘密性。
由于选举结果与切身利益密切相关，选民参与选举的热情高涨，各地出现了盛况空前、热闹非凡的选举景象：在选举日，各选举点就像赶庙会、过年过节一样，有的妇女抱着娃娃、兜里揣着馍馍参加选举；连许多极少出窑洞的小脚妇女，也骑着毛驴翻山越岭参加选举；许多村子几乎男女老少一齐出动，地主、富农也积极参加。
这次普选也有不足。由于直接选举和其他原因，一此非党人士未能当选，没有落实“三三制”原则。对此，采取聘请方式弥补，如边区第二届一次参议会聘请了46名参议员。通过坚持不懈贯彻这一原则，到1945年第三次民主选举时，边区参议会和县参议会常驻会、乡人民代表会中的共产党员比例不超过1/3。陕北著名士绅、边区政府副主席李鼎铭在边区第三届参议会上作的关于选举工作的报告中说：“这届选举结果，共产党在绝对多数的乡代表里头不够1/3；在县和边区议会里1/3，有的地方稍多于1/3，因为是地方人民直接选举的，不可能退回去，但在县常驻会与县政府委员会里头，就一律只有1/3。所有这些情形，都是我亲自见到的，也是大家亲自见到的，所以还有中、外个别分子说边区政权是共产党把持包办，我想是很可笑的。我想要找把持包办，只能到中、外独裁主义者那里去找。我们这个地方，却是建立了大家有职有权的民主联合政府。”
2. 架构起具有广泛代表性、协调高效运转的政权机关
各级参议员选出后，即召开参议会选举产生本级议长、副议长和政府等机关的领导人员。在党的统一领导下，这些机关分工履职，为新中国成立后国家政权机关的设置、职能划分和协调运转积累了经验。机关的组成人员，均严格执行“三三制”原则。比如，在边区参议会第二届一次会议选举常驻议员时，发现候选人中共产党员超过1/3，王世泰、萧劲光等6名党员候选人主动申请退出；选举政府委员时，谢觉哉、王维舟、马文瑞等12名党员候选人申请退出，由非党人士递补。县级也是这样，共产党员自动退出100余人。在推进过程中，边区领导人林伯渠、谢觉哉、习仲勋等付出了艰辛努力。作为边区政府主席，林伯渠不仅操持着繁重的政务和事务，还从理论上论述了“三三制”政权的“政体”问题。谢觉哉撰写了《三三制的理论与实际》等文章，对“三三制”理论与边区的实践、统战线与“三三制”的关系、参议会和政府的关系作了精辟论述。习仲勋担任绥德地委书记时，认真贯彻“三三制”原则。在他的领导下，1944年冬绥德分区6县即绥德、米脂、佳县、清涧、吴堡、子洲县先后进行了选举，著名绅士霍祝三任绥德县县长，原国民党军官刘杰三连任三届边区参议员，一大批开明绅士、知识分子进入政府机关任职。
（1）建立了拥有选举、罢免、创制、复决等职权的权力机关
作为本级权力机关、立法机关和民意机关，边区参议会一年、县参议会半年、乡参议会两个月开会一次。边区参议会有13项职权：1选举政府主席、副主席、政府委员及边区高等法院院长；2罢免边区政府正副主席、政府委员及边区高等法院院长；3监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员；4创制及复决边区之单行法规；5批准关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划；6通过边区政府提出之预算，并审查其决算；7决定征收废除或增减地方捐税；8决定发行地方公债；9议决边区政府主席、政府委员会及各厅厅长、高等法院院长提交审议事项；10议决边区人民及民众团体提请审议事项；11督促及检查边区政府执行参议会决议之事项；12决定边区应兴应革之重要事项；13追认闭会期间常驻会，及边区政府主席或政府委员会关于紧急措置之重要事项。现在我们人大行使的立法、监督、决定、任免四项主要职权实际上包含了这13项职权，而且内涵也更丰富了。大会闭会期间，设参议会常驻会，处理日常事务，主要行使监督权和决定权，包括监督同级政府对参议会决议案的执行、听取同级政府报告并提出建议与询问、派代表出席同级政府委员会会议、决定就重大事件召开参议会临时大会等。立法工作由边区政府组织，但法律案必须经参议会会议审议通过。县级参议会的设置、职权与边区相仿。考虑到乡级的特殊情况，实行“议行合一”，乡参议会既是议决机关又是执行机关。
（2）建立了精简高效的行政机关
边区政府由参议会选举产生，对参议会负责并报告工作，受参议会监督，由政府主席、副主席和政府委员组成，是本级行政机关。机构设置有厅局、委员会、直属机构（即秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅和保安处、保安司令部等机构；后来增设民族事务委员会、文化工作委员会、审判委员会和司法委员会、体育委员会、法制室、禁烟督察处，作为政府直属机构）。县级政府机构设置与边区政府大体相同，名称有变化，如一科管民政、二科管财政。
（3）建立了方便群众、相对独立行使司法权的司法机关
设立了边区高等法院和县法院，法院院长由同级参议会选举产生。为便利人民群众上诉，高等法院还设立巡回法庭，进行实地判案。受当时战争环境影响，实行边区参议会监督、边区政府领导体制。
3. 推行了以人民为中心、以法律为依据的治理机制
先后成立边区地方法规起草委员会、法制委员会、法令审查委员会，累计制定64个类别、上千件法律法规。
（1）制定根本法
先后颁布3部具有宪法性质的根本法，对建国后制定宪法提供了借鉴。第一部是1939年4月颁布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，规定了抗战时期陕甘宁边区和其他抗日民主根据地的政权性质、特点和基本政治、经济和文化政策，使边区的经济和社会发展出现了前所未有的进步。第二部是1941年5月颁布的《陕甘宁边区施政纲领》，在继承《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》基础上，明确了团结抗日的总方针和边区政治、经济、文化、教育、法律、知识分子等政策措施。如在政治上实行“三三制”，改进司法制度，厉行廉洁政治，保证一切抗日人民的人权、政权、财权等自由权；在经济上发展工业生产与商业流通，调节劳资关系，实行合理的税收制度等，还有实行民族平等原则，建立蒙、回民族自治区等，旨在团结一切可以团结的阶级、政党和人群共同抗日、建设边区。这个《施政纲领》是我们党治国方略和政策主张的实际运用，在陕甘宁边区和各抗日民主根据地中具有开创性。第三部是1946年4月颁布的《陕甘宁边区宪法原则》，从政权组织、人民权利、司法、经济、文化等方面确立了解放区政治经济生活的基本法律准则。该《宪法原则》颁布后，边区参议会组成专门班子，起草了《边区自治宪法草案》，还广泛征求意见、修改了5次，后因全面内战爆发，制定工作被迫中断，但这一《原则》对于建设解放区、鼓舞人民斗志、支持全国解放战争起到了重要作用。
（2）形成了配套的法律体系
以3部根本法为统领，制定64个类别的上千件法律法规。这些法律法规有行政类的、有刑事类的、有民商类的、有诉讼类的。其中，行政类主要有：边区各级参议会、政府和法院组织条例，抗日战士优待抚恤条例等；刑事类主要有：边区惩治反革命条例、惩治汉奸条例等；民商类主要有：婚姻条例、土地条例、保障人权财权条例、劳动保护条例、税收条例等；诉讼类主要有：边区诉讼条例（草案）、民事诉讼条例（草案）等。
（3）彰显了司法为民、公平正义的法治理念
以保障人民利益为出发点，坚持法律面前人人平等。比如，“黄克功案件”。1937年10月5日，抗日军政大学第六队队长黄克功向陕北公学女学生刘茜求婚不成，枪杀了刘茜。案件发生后，有人认为黄克功年幼参加革命，又参加过井冈山斗争和两万五千里长征，为革命出生入死，屡立战功，主张用责罚代替枪毙，还有人主张让黄克功在抗日战场上戴罪立功、赦免死罪，边区高等法院合议庭依法判处黄克功死刑。又比如，“马锡五审判模式”。马锡五是边区高等法院的一个分庭庭长，他坚持审判方式简便于民，把审判与调解结合起来，既严格执行法律，又照顾群众习惯，被老百姓称为“马青天”。毛泽东接见马锡五并题词，“一刻也不离开群众”。当时的延安《解放日报》社论，称这一模式是司法制度史上的新创造。
（4）实行了廉洁政治
颁布并严格执行惩治贪污条例，建立“三三制”参议会监督、审计处监督、人民监督等监督机制，为我国反腐倡廉制度体系建设作了有益探索。比如，“肖玉壁案件”。肖玉壁是1933年参加革命的老战士，他后来担任张家畔税务局长时贪污公款3050元，1941年被边区高等法院判处死刑。1940年春，著名华侨领袖陈嘉庚率团回到祖国慰问抗日军民。第一站是重庆，国民党光宴请费用就花了8万元，当时这笔钱能买800头牛。到延安后，毛泽东也设宴款待。餐桌就设在毛泽东的窑洞外，吃的是毛泽东自己种的大白菜、豆角，最讲究的是一碗鸡汤。鸡汤还是邻居大娘听说毛主席有贵客临门，将家里唯一正下蛋的鸡悄悄宰了送过来的。陈嘉庚在延安访问后感慨地说：“中国的希望在延安。”他在考察后还说：“县长概是民选，官吏如贪污50元者革职，500元者枪毙，余者定罪科罚，严令实行。”毛泽东自信地说，陕甘宁边区“这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫花子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃摩擦饭，十没有人发国难财”。
陕甘宁边区以“三三制”为原则的参议会制度的完善发展
我们党在总结经验基础上，不断完善“三三制”参议会。从1944年开始，边区组织召开非党人士座谈会，广泛听取和征求意见建议；吸收劳动模范进入各级选举委员会和参议会或乡人民代表会议。抗战胜利后，根据新民主主义理论和国内形势变化，1945年9月陕甘宁边区在各抗日根据地最早建立人民代表会议制度，同年11月完成乡人民代表选举，1946年1月各乡召开人民代表会议，选举产生乡级政权，这成为“三三制”参议会制度向人民代表会议制度过渡的重要标志。
到了1946年4月，边区召开第三届参议会第一次会议，通过的《陕甘宁边区宪法原则》明确规定：边区三级律实行人民代表会议制度，标志着陕甘宁边区政权组织形式由参议会制度向人民代表会议制度全面转变。
进入1947年3月，国民党对山东、陕北解放区实施“重点进攻”。进攻陕甘宁边区的是胡宗南的部队，有34个旅25万人，而当时在陕北的解放军总兵力不到3万人。我们党作出了“主动放弃延安”的重大决策。随后，党中央转战陕北。这期间，陕甘宁边区参议会不具备举行正式会议的条件，1948年2月在绥德召开边区参议会常驻议员、边区政府委员扩大联席会议。1948年4月延安光复后，1949年2月召开边区参议会常驻议员和政府委员、晋绥行署代表联席会议。到了1950年1月西北军政委员会成立，陕甘宁边区胜利完成了历史使命。
来源：《人民代表大会制度从这里走来》 中国人民代表大会制度理论研究会编写 中国民主法制出版社出版
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